关于进一步健全完善多元化纠纷解决机制的思考与建议

福建省司法厅 

纠纷解决机制的成熟和完备，是国家治理体系和治理能力现代化的基本标志，在国家治理体系中居于核心地位。党的十八届四中全会明确提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，既对推进多元化纠纷解决机制改革作出战略部署，又对社会矛盾纠纷化解机制的发展方向作出明确规划。如何贯彻落实党的十八届四中全会精神，从体制机制上进一步深化多元化纠纷解决机制，是摆在我们面前的一项重要任务。本文以福建省为例，对进一步健全完善多元化纠纷解决机制进行思考。

一、多元化纠纷解决机制的基本涵义

目前国家法律、法规、司法解释乃至规范性文件对多元化纠纷解决机制尚无明晰界定。2015年4月厦门市人大常委会公布施行的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》首次从地方立法上对多元化纠纷解决机制界定为“多元化纠纷解决机制是由诉讼和各种非诉讼方式共同构成的纠纷解决体系，其目的是合理配置社会资源，实现纠纷解决程序的合理衔接和相互协调，为纠纷当事人提供便捷和适宜的纠纷解决途径。”现阶段我国多元化纠纷解决的方式主要有：协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼。多元化纠纷解决的五种方式之间，并非简单的前后承继关系，而是并列、条件和衔接三种关系的有机组合。建构一套层次分明、定位明确的多元化纠纷解决体系，对于满足社会主体的多元需求，实现纠纷解决的对症下药，形成纠纷解决的合力，意义重大。

二、福建省矛盾纠纷多元化解工作现状与成效

近年来，福建省认真贯彻中央和省委、省政府的部署，积极探索新形势下预防化解矛盾纠纷的方法途径，通过构建矛盾纠纷多元化化解机制，最大限度的预防和化解社会矛盾，取得了明显成效。

1.建立起多元调处机制。2010年省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面构建“大调解”工作体系有效预防化解社会矛盾纠纷的意见》，初步明确了全省三调联动工作的组织体系、平台保障和运行机制。2011年，省综治办、省法院、省检察院、省政府法制办、省公安厅、省司法厅、省人社厅、省卫生厅、省国土厅、省住建厅、省民政厅、省工商局、省信访局以及省工会、省妇联、省团委联合转发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，2013年省委办公厅、省政府办公厅转发《省司法厅关于加强人民调解工作的实施意见》，进一步明确了司法行政、综治、法院等部门的指导职能以及教育、公安、民政、国土资源等行业部门和工青妇等群团组织在多元化化解机制中的职责任务。各地进行积极有益探索。2015年厦门市人大常委会审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，以地方立法形式规范多元化纠纷解决机制，从法律层面推进矛盾纠纷多元化化解机制建设。

2.建立人民调解与诉讼衔接机制。福州、莆田、泉州、漳州、三明等设区市均出台了人民调解与诉讼衔接联动的规范性文件，委托或委派人民调解委员会或驻法院人民调解室调解案件。莆田市司法局和法院实行“两委托一确认”机制，即委托收案、委托调解和效力确认。漳州市中级人民法院和漳州市司法局联合出台《关于各基层人民法院和人民法庭设立人民调解工作室的通知》，在全市县级人民法院和基层人民法庭推广派驻人民调解工作室工作机制，由派驻人民调解工作室直接受理和调解诉前民事纠纷。福州、泉州、龙岩市新罗区等地在检察院成立刑事和解调委会，对因民间纠纷引起的轻微刑事案件，引入人民调解机制，将民事赔偿事宜交由调委会调解。

3.建立人民调解与行政调解衔接机制。2011年，省司法厅与省综治办出台了《关于进一步推进行业性调委会建设的通知》，并先后与卫生、交通、劳动、国土、物价、库区、消费、妇联等省直部门联合行文，推进全省县级18个重点行政部门成立行业性调解委员会。截至目前，全省各地在重点行业成立调委会1325个。2013年省司法厅与省综治办、省公安厅联合制定了《福建省“公调对接”工作实施办法（试行）》，在全省范围内推广和实施“公调对接”工作，截至目前，全省乡镇（街道）成立810个驻公安派出所人民调解室，建立起人民调解和公安行政调解相互衔接、良性互动的工作机制。

 4.落实社会风险评估机制。近年来，全省各地积极建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，把维护社会稳定的关口前移。南平市在市库区移民局及十个县（市、区）出台了社会稳定风险评估制度，围绕重大建设事项开展风险评估，从源头上预防和减少不稳定因素的产生。宁德市蕉城区创新性地提出了在三都镇创建海上版“枫桥经验”，联合边防、司法、村居等相关部门成立基层调委会20个、调解小组60个，建立“风险研判预告、联合调解跟踪”的突发事件联合处置预案，在项目实施前预先做好风险评估，对突发事件认真分析研判，将可能发生的突发情况及时向各相关单位预告，形成调解合力。

三、推进矛盾纠纷多元化解的瓶颈制约问题

（一）矛盾纠纷多元化解工作缺乏统一领导。目前省级层面尚未建立统一的多元化纠纷解决工作领导机构，各部门之间缺乏有效整合及对接的工作平台。由法院、司法行政、政府法制机构等单位牵头协调的力度不够，部门之间多强调本部门利益，缺乏整体意识，导致衔接运行不畅，作用发挥不充分。部分设区市成立了三调联运工作协调领导机构，统一牵头三调联动工作，效果较好。

（二）矛盾纠纷多元化解工作机制有待进一步完善。省级层面关于构建多元化纠纷解决机制的整体制度设计还比较缺乏。2010年省两办意见，对“三调联动”工作作了一些原则性规定，而对具体衔接、配套保障等规定则不够具体，如在业务建设、运作机制、“三大”调解的衔接机制、保障机制等方面还缺少具体的制度安排，造成部分调解衔接还停留在表面上，深层次互动、衔接工作机制没有建立起来，人员、场所、信息等资源如何进一步整合，如何实现共享，以及对基层协商民主建设等还有待于做更深入的研究和探索。2013年省综治办、公安厅、司法厅联合出台了“公调对接”规范性文件，而“诉调对接”、“检调对接”等规范性文件尚未出台。一些地市、县（市、区）则自行探索了“诉调对接”、“检调对接”等工作。

（三）矛盾纠纷多元化解工作发展不平衡。从行业性调委会建设来看，2010年省委办公厅、省政府办公厅印发的意见明确要求全省18个行政纠纷量大的行政部门成立行业性调委会，但目前全省仅有国土资源、卫生、公安、库区移民、物价、消费者委员会6个部门成立行业性调委会，其他12个部门尚未成立行业性调委会。各地各部门发展也不平衡，有的地方已全面推开，有的地方只在个别部门成立；有的部门已在系统内全面推开，有的则消极观望。即便如医疗纠纷、交通事故等一些纠纷量较大的重点行业的调委会，各地发展也参差不齐。

（四）矛盾纠纷多元化解工作缺乏专业调解人才。全省各地陆续开展多元调处工作，但在人员配备、队伍素质等方面，与有效开展工作还有差距。一是专职调解人员少，兼职调解人员多。据统计，全省现有专职调解员不足1万人。兼职调解员因身兼多职，难以保证有足够的精力和时间了解社情民意、排查社会矛盾纠纷，及时有效地做好调解工作。二是调解人员素质良莠不齐。有的调解员仅凭德高望重做工作，而相关法律知识、行业业务知识有限；有的调解员有工作热情，但技巧与方法欠缺；有的调解员不能正确制作规范的调解协议书，导致调解协议出现诸如语言不规范、表达有歧义等问题。三是调解人员队伍不够稳定。调解人员因待遇不高，工作环境欠佳等问题，起伏波动大。调解人才的不足，难以满足新时期社会矛盾纠纷形式、主体及内容的日趋多样性、复杂性的要求。

（五）矛盾纠纷多元化解工作经费保障不够到位。经费保障不到位，严重影响多元化纠纷解决机制构建。行业性、专业性调委会工作经费大多由主管部门从业务经费中调剂，未纳入当地财政预算，基本上得不到有效保障，造成大部分行业性、专业性调委会徒有其名，调解场所、人员、经费均没有落实到位，工作没有有效开展起来。相当部分行业性专业性人民调解组织，主要由所在主管部门工作人员或者社会志愿者兼任调解员，从而造成聘任行政人员、事业人员或志愿者兼任调解员有行政化倾向，缺乏公信力。各地在开展“公调对接”、“诉调对接”、“检调对接”工作中，人民调解组织接受公安、法院、检察院委托进行调解工作，但基层公、检、法部门未能相应解决好调解员的案件补贴问题，一定程度上影响了调解员工作的积极性。

四、加强矛盾纠纷多元化解工作的意见与建议

    （一）提高认识，加强对矛盾纠纷多元化解工作的组织领导。全省各级各部门应充分认识现阶段加强这一工作的极端重要性和必要性，把构建完善多元化纠纷解决机制作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要载体，认真落实领导责任制，做到工作有人抓有人管。要建立健全各级矛盾纠纷多元化解工作的领导小组或联席会议制度，健全协调机制。

（二）健全矛盾纠纷多元化解的工作机制和制度。建议省级层面抓紧制定出台矛盾纠纷多元化解的规范性文件，以省委办公厅和省政府办公厅名义联合下发，规范和解、调解、行政处理职责任务和效力，以及与诉讼、仲裁程序的衔接和相关配套保障。在全省全面推行诉前委派调解机制、立案后委托调解机制、刑事和解机制、民商事纠纷中立评估机制等，最大限度动员非诉解纷资源。鼓励发展协商、中立评估、第三方裁决等矛盾纠纷化解机制。健全完善矛盾纠纷排查调处、非诉讼纠纷解决机制、调解协议司法确认保障制度。健全重大决策社会稳定风险评估、突发重大矛盾纠纷预警预报、应急指挥联动处理机制。

    （三）加强多元调解衔接平台建设。在纵向上，在省市县乡成立多元调解衔接工作平台。一要明确功能，省、市两级多元调解衔接工作平台主要是履行组织、协调、督导的职能，县、乡两级平台在组织、协调、督导的同时，能够直接受理、分流、参与化解重大的矛盾纠纷；二要解决多元调解衔接工作平台的保障问题。办公机构要常态化，有专门办公场所，配备专职人员，配置基本的办公设施等，工作经费列入当地财政预算。在横向上，推进在纠纷多发领域建立一站式纠纷解决服务平台。在房产物业、劳动争议、环境保护、消费者权益保护等矛盾纠纷易发、多发的领域，协调有关行政部门抓紧指导成立本行业协会、商会等社会团体和其他组织，鼓励依托行业协会、商会等设立行业性、专业性人民调解组织委员会，为实现人民调解和行政调解有效衔接搭建平台。

（四）加强矛盾纠纷多元化解工作的经费保障。依据国务院对深化公共服务改革的部署，积极探索采用政府购买矛盾纠纷多元化解服务，建立以政府支持为主的矛盾纠纷多元化解工作的经费保障机制。对人民调解工作所需经费，由各级政府纳入财政预算予以保障。在省级层面制定关于人民调解经费的管理办法，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为刚性措施，保证调解工作的正常开展。按照谁受益、谁出资的原则，各行业主管部门应负责提供行业性调委会的调解人员报酬补贴、办公场所及必要的经费。在交通事故纠纷、医疗纠纷等领域引入保险方式促进调解，推动社会风险分担机制。鼓励各地积极探索建立矛盾纠纷化解基金会，鼓励社会力量为公益性纠纷解决服务提供捐赠资助。

（五）加强矛盾纠纷多元化解工作人才队伍建设。按照中央组织部、中央政法委、民政部等十八部委联合印发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和民政部、财政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》的要求，积极争取把人民调解员纳入社会工作专业人才聘任、职业水平评价体系，将人民调解列为国家社会工作者职业水平考试的考录科目之一，列入社会工作者评价体系，推进人民调解员队伍专业化、职业化。制定健全调解员职业道德标准和职业行为准则，支持建立调解员名册制度，鼓励有条件的省内高等院校开设“纠纷解决”教学课程，为各类纠纷解决机制培养基础人才。

（六）加强矛盾纠纷多元化解的信息化建设。抓住实施“互联网＋”战略的机遇，大力推广现代化信息技术在矛盾纠纷多元化解中的运用，依托全省平安建设信息化综合平台，建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷化解信息系统，做好矛盾纠纷的受理、统计、督办、反馈等工作。学习借鉴“网上枫桥”等经验，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正面能量在网上聚合。建立全省矛盾纠纷多元化解信息库。

    （七）加强矛盾纠纷多元化解的宣传工作。针对社会各界对多元化纠纷解决机制了解不够，当事人多不愿选择非诉方式解决纠纷的现状，积极动员各方力量加大宣传力度。通过办好省电视台与省司法厅联办的《调解有一套》、福州晚报“晚报调解室”等有效载体，充分运用广播、电视、报刊和网络等新兴媒体大力宣传多元化纠纷解决理念。加强“七五”普法的针对性、实效性，让人民群众更多了解多元化纠纷解决机制的优势，鼓励和引导当事人优先选择成本低、对抗性弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷，为深入推进多元化纠纷解决机制营造良好社会氛围。

 （八）加大对矛盾纠纷多元化解工作的考评督导。矛盾纠纷多元化解工作体系涉及部门多，是个社会系统工程，需要加强考评督导，确保工作落到实处。建议各级党委政府把矛盾纠纷多元化解工作体系构建和相互衔接的人、财、物保障列入综治考评内容，纳入各部门创建文明单位的考核内容，对工作成绩突出的单位和个人，由党委政府进行表彰奖励，对工作不力的的单位和部门，予以责任追究。

（九）加快矛盾纠纷多元化解工作地方立法进程。矛盾纠纷多元化解决要纳入规范、有序、依法处理的良性轨道。厦门市人大常委会出台《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，提供了范例。建议在总结厦门经验和其他省市经验做法的基础上，适时启动省级层面多元化纠纷解决机制的立法进程，以条例形式，将多元化纠纷解决机制改革的成果制度化、法律化，从法律层面促进与推进矛盾纠纷多元化解决机制建设，保障多元化纠纷解决机制在法治轨道上健康发展。