人民调解员职业化发展路径探索

上海市司法局基层工作处 上海市松江区司法局  联合课题组* 

党的十八届四中决定将健全社会矛盾纠纷预防化解机制作为推进依法治国和多层次多领域依法治理的重要手段，并指出要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。推进人民调解员的职业化建设，是完善多元纠纷解决机制必须重视的一个重要环节。

一、人民调解员职业化的概念及主要内涵

（一）人民调解员职业化的概念

根据《现代汉语词典》上的解释，“职业”就是指“个人在社会中所从事的作为主要生活来源的工作”，同时又有“专业的、非业余的”意思。^[1]由此，对于职业化，我们可以理解为对某一项特定职业，为提升其专业程度及效能，而对职业人员工作上标准化、规范化和制度化等方面的要求。人民调解员的职业化，就是将人民调解员当作一种专门的职业，使从业人员具备应有的业务素质，能够得到与这一职业的工作量和社会贡献相适应的报酬，并按照这一职业的内在规律和职业规范进行活动的过程。^[2]

（二）人民调解员职业化的主要内涵

人民调解员职业化的主要内涵通常包括四个方面：

1、人民调解员的职业化意味着人民调解员从事调解工作时应获得相应的职业报酬。由于职业从事人民调解工作，意味着该群体丧失了从其他劳动中获得报酬的机会，因此，有必要为调解员的劳动支付一定的报酬，使他们的生活有保障，可以集中精力做好人民调解工作。另外，从报酬的水平上看，要与劳动量和社会贡献相适应，与当地居民人均收入水平和消费水平相适应。

2、人民调解员的职业化意味着人民调解员从事调解工作时应具有胜任该项工作的专业知识和技能。改革开放以来，我国进入从传统型社会向现代型社会转换的新时期。在工业化、城市化、市场化、信息化和全球化的推动下，社会呈现出利益多元化、组织结构多元化和文化观念多元化的趋势。体现在纠纷解决领域，纠纷的主体、类型和解决方式都发生了新的变化。^[3]这些新趋势和变化的出现，导致对人民调解员的专业知识和技能要求也更高。

3、人民调解员的职业化意味着调解员是主要工作精力和时间均投入在人民调解方面的专职工作人员。过去调解传统型民间纠纷主要依靠人民调解员和亲友劝说的方式，现在调解征地拆迁、环境污染、劳动争议、医疗纠纷等新型矛盾纠纷还要析理说法、依法服人，有的还要听证、专家咨询。人民调解员既要懂调解业务，又要懂矛盾纠纷所涉领域的业务；既要懂风土人情，更要懂政策法律。^[4]工作要求的提升，需要一批专职工作人员，不断丰富和积累调解经验，提高调解的实际效果和效率。

4、人民调解员的职业化意味着调解员要遵守职业纪律，具有较强的职业意识。调解员需要严格遵守《中华人民共和国人民调解法》和《人民调解工作若干规定》，当前需要遵循的行为规范主要包括：人民调解员的中立要求，人民调解员的保密要求，对当事人的尊重要求，廉洁自律要求。^[5]

二、上海市人民调解员职业化的主要特点及现状分析

（一）上海市人民调解员职业化的主要特点

上海市人民调解员职业化的主要特点表现在三个方面：

1、职业化的进程紧随专业化进程而不断深入。上海市人民调解职业化制度脱胎和植根于人民调解专业化建设，随着人民调解在不同专业领域的拓展，带动了上海市人民调解职业化的整体进程。在区层面建立的专业领域人民调解组织，其组织架构不与其行政实体重叠（在街镇、村居层面较易发生重叠），新增人员又基本都是由独立渠道引进，有效避免了传统调解组织容易出现的兼职现象，组织和人员的独立性，使人民调解的专业化自然衍化为职业化的发展。

2、人员结构的纵向分布呈倒金字塔型。主要表现在职业人民调解员的人数总量和综合素质方面，区层面总体上优于街镇，街镇总体上优于村居。以松江区为例，职业人民调解员在区层面共有28人（并配有专职文员17人），在街镇层面共有3人，村居则为0。在综合素质方面，区层面调解员中，年纪较大的一般具有多年政法部门工作经历或基层工作经历，年纪较小的，一般具有大学学历，并在担任多年文员后方转任调解员，这些区层面的调解员都已具备了较高的理论水平和实践经验优势。

3、在与非职业化人民调解领域的对比上体现出巨大优势。区层面的职业人民调解员，利用专业人民调解组织这样的平台，处理了一些类型最复杂的纠纷，比如医疗纠纷人民调解委员会，引进有多年从医经历的医疗背景人士担任调解员。区层面的职业人民调解员，还有效处理了全区一些类型最多发的纠纷，比如松江区道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会，在2014年，虽只有7名职业人民调解员，但受理交通事故损害赔偿纠纷达到7890件，调解成功7703件，制作调解协议书7679份，标的金额7429.65万元。区层面人民调解员数量占比很小，却成功调处了所在区大部分的行业性专业性纠纷，其优势得到充分发挥和体现。

（二）上海市人民调解员职业化的现状分析

目前全市已经建立了较为完备的人民调解组织体系。截至2014年底，全市共有人民调解委员会6440个，其中专业性人民调解委员会198个；全市共有33866名人民调解员，其中专职人民调解员8875名。全市形成了“横向到边、纵向到底、上下贯通、左右联动、信息畅通”的人民调解组织网络，其中，纵向布局主要为街镇——村居传统人民调解组织体系；横向布局上，主要为在区层面建立的各类专业人民调解组织，主要包括区道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会、区劳动争议人民调解委员会、区医疗纠纷人民调解委员会、区房地物业纠纷人民调解委员会、涉校纠纷人民调解委员会等。各调解组织通过长期稳定运行，逐步建立起确保人民调解工作开展的相关制度，培育培养了一大批业务较为熟练、有较强矛盾纠纷化解能力的人民调解员队伍。

从当前看，上海市人民调解员职业化机制已经日趋完善，也体现了较强的适用性和生命力，但仍然存在一些亟需解决的问题。

1、倒金字塔型的人员分布结构，不利于发挥基层调解组织的积极性。市司法局曾发文确定了街镇、村居分别配置5名、1名专职人民调解员的标准，但从现实层面看，在街镇和村居两级的人民调解员大多身兼数职。在村居，同样面临人员、经费有限但业务庞杂的问题，村居的调解员一般由村居“两委”成员兼任，村居委每届任期三年，换届选举更加剧了人民调解员的不稳定性。相对而言，只有区层面的人民调解组织，机构和人员相对独立，由此得以稳定，从而使业务能不断拓展。

2、人民调解员职业化的保障不尽到位，不利于培育精英化的职业群体。区层面设置的专业调委会，在办公用房、业务用房、办公设备等硬件方面的保障基本到位，但是在调解人员经费投入上，仍普遍存在不足的现象。首先是收入的绝对水平上，部分专职调解员整体收入仍然偏低，区层面年轻专职调解员一般月收入在三四千元的水平。其次从收入的相对水平上看，专职人民调解员的收入与其他行业收入相比也偏低。比如区医调委专职调解员月收入能达到5000元，但如果他们继续在医疗机构等单位执业，收入一般能达到上万元。相对偏低的收入水平，既不容易维持专职人员的队伍稳定，也不利于提供有吸引力的薪资水平，从而吸引高素质、高水平的人员充实队伍。

3、人民调解员职业水平和层次仍存在提升空间。当前，职业人民调解员主要存在几方面问题：（1）年龄结构相对老化。一旦年老成员逐步退出职业队伍，年轻成员的培育又需要较长过程，势必影响到队伍的整体职业水平。（2）学历和工作阅历难以匹配。部分年轻调解员虽全日制大学毕业，或者具有法学专业背景，但工作阅历不深，调解过程中相对难以获得当事人的认可。部分阅历丰富的调解员，资格老，容易为当事人所接受，但又存在实际学历不高，以及缺乏法律专业知识系统学习的问题，使部分纠纷在调解过程中缺乏足够法律依据作支撑。（3）政法工作经历和基层工作经历不够。有政法工作经历的成员占比不到一半，有街镇或村居工作经历的成员占比更小，大部分年纪较轻的调解员系由文员转任，工作背景较为单一，对基层情况的了解不够深入，缺乏调解员所应具备的复合型知识结构。

三、上海市人民调解员职业化的路径选择

（一）在不同行政层级上职业化的差异化布局

正如前所述，区、街镇及村居所呈现的倒金字塔式人员结构，存在根基不牢的隐患，不利于发挥基层的积极性。区层面人员结构已经基本成型，但同时要采取必要手段激发街镇及村居人员的积极性，在推进职业化的同时，也需要推进非职业化人民调解体系的进一步发展，否则顶层的职业化就缺乏牢固的基础。为此，需要以矛盾的不同层次化解体系为基础，对不同层面的人民调解体系重新梳理和规划，使职业化与非职业化互为倚重，协同推进。具体见下表：

表：不同层面人民调解体系的差异化布局设计

在区层面，以专业人民调解组织为平台推进职业化模式，在街镇推进人民调解员的专职化，在村居继续深化传统人民调解工作模式，构成新的三层立体式人民调解组织体系。通过职业化与非职业化共同推进，区、街镇、村居在有效对接之后，矛盾的逐层解决制度就有了较强的执行基础，使一般矛盾能在村居调委会解决，做到“小事不出村（居）”；村（居）无法调处的非专业领域矛盾纠纷，基本能在街镇一级阻断，做到“大事不出（街）镇”；专业性很强、复杂程度高的专业领域矛盾，要在区层面调解解决，做到“矛盾不上交”。

如表所示，对人民调解员职业化在不同层面的主要操作策略，主要建议有：

1、区层面。区层面专业人民调解组织普遍采用政府购买服务模式，其优点在于“去行政化”^[6]、不增加政府编制人员的同时，又确保对调解组织和调解人员的监督管理，能保持一支相对稳定的职业调解员队伍。鉴于我市区层面专业人民调解组织框架已经基本搭建完成，已经具有了一支较稳定的职业人民调解员队伍，因此，区层面的策略主要以继续巩固和完善为主。重点是完善在各专业领域人民调解组织的布局，并吸纳有专业知识背景的人员担任职业人民调解员，使区级层面有能力化解直接受理的，或由下级调委会移交的各种专业领域矛盾纠纷。

2、街镇层面。街镇层面不推广职业化模式，但可以走一条既与传统调解模式相似，又与职业化模式相似的类职业化模式，即重点发展专职人民调解员，每个街镇根据实际情况配备1-5名专职人民调解员，其专职从事人民调解工作，但并不以人民调解员为终身职业。专职人民调解员的队伍，由于工作具有专一性，也能通过工作积累，提高化解矛盾纠纷的能力。该模式的运行，仍较为符合人民调解制度“群众性、民间性、自治性”^[7]的特质。

3、村居层面。继续深化传统人民调解组织建设，发挥好兼职调解人员对本地人员熟悉的优势，做好矛盾预防和化解工作。同时也要加强与街镇调解组织的对接，提高矛盾预防和化解水平，特别是依法进行调解的能力。

（二）人民调解员职业化的保障制度

提高人民调解员待遇，完善人民调解员保障制度，是人民调解员职业化的有力支撑^[8]。保障至少应包含三方面的内容：

1、保障人民调解员的职业待遇，包括基本的生活供给和良好的职业前景。政府购买服务应成为解决人民调解员报酬的主渠道^[9]，可以将调解员的薪酬分成两部分，一部分为基本工资，保障人民调解员每月的基本收入；另一部分为绩效工资，以月度、年度绩效考核为依据^[10]。在正式建立绩效考核制度之前，可以继续采用现行的“以案定补”、“一案一补”等方式，灵活解决人民调解员调解补贴经费^[11]。在补贴部分的发放上，要结合纠纷的难易程度、纠纷数量等情况，难度较大的要适当提高补贴标准，对于纠纷数量较少的也要综合考虑，避免因纠纷较少而大幅影响调解员的收入。

2、保障人民调解员的职业权力，确保其正常调解工作不受到外部或内部的行政干扰。要首先保障人民调解组织的独立性，人民调解组织可以设定并遵循合适的议事规则，对内部事务进行自主管理。同时要保障人民调解员的独立性^[12]，人民调解员在纠纷调解中，不受外界的干扰，其调解过程应接受行业监督，但行政权力等不应干预调解，影响到人民调解员的中立性。

3、保障人民调解员的职业地位，确保人民调解员在任用之后非经法定事由不被免职、降职、辞退或处分^[13]。人民调解员的职业人格需要获得保护，其尊严和社会地位需要获得维护。只有保障其人格上的独立，才能保障其业务的独立性；只有社会地位获得认可，才可能不断吸引优秀人才加入人民调解员队伍，形成稳定的职业共同体。

（三）作为职业群体执业规范程度的提升

1、建立人民调解员的职业准入标准。调解职业化的基础是有一支高素质的调解员队伍，这是职业准入所要解决的问题，包括调解员的来源、入职标准、遴选程序等。司法部发布的《人民调解工作若干规定》明确了担任人民调解员的条件，在执行这套标准时，可以选择双轨制。聘任时，可以参照世界各国关于非诉讼纠纷解决机制（ADR），将参加专门性的纠纷解决学位课程作为人民调解员的入职前提，或者实行优先录用^[14]，目前上海政法学院已设置人民调解专业，可以进行对接。

2、建立人民调解员的职业规范。不同的调解机制固然有着不同的操作细则，但也必须遵守一些通用的标准，如当事人自愿、调解员中立、调解过程和内容根据当事人要求保密等。要充分发挥人民调解协会的作用，统一制定职业道德规范和调解规则，对调解员执业行为进行自律监督^[15]。人民调解员在工作过程中，要遵守执业标准和执业规范。

3、建立人民调解员的职业评价体系。主要包括调解员执业是否合格，是否应受奖励惩罚的评判，还包括调解员的职级评定。有必要基于对调解员的专业水平、经验和资历、职业道德素养、纠纷调解质量及社会反响等的综合考评，建立起人民调解员业务等级制，对不同等级的调解员在薪资待遇方面，也应有相应的分级。目前上海市人民调解员的业务等级划分方法不一，市级层面只设定了首席人民调解员，黄浦区划分为“首席、一级、二级、初任”四个级别，浦东地区划分为“首席、一级、二级、三级”四个级别。

* 本文系市司法局基层工作处、松江区司法局联合课题组调研成果。课题组组长：张惠军（松江区司法局局长）；副组长：商忠强（市司法局基层工作处处长）；成员：赖咸森（市司法局基层工作处副处长），莫方正（松江区司法局），孟晓芳（市司法局基层工作处），李笑阳（市司法局基层工作处）；主要执笔人：莫方正（松江区司法局）。

[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，1998

[2] 李喜莲、黄帅：论人民调解员的职业化，载于《怀化学院学报》，2013.12

[3] 何文燕 张庆霖：“社会转型期人民调解制度面临的挑战与进路”，载于湘潭大学学报，2014.11

[4] 徐永伟：“关于建立专职人民调解员制度的思考”，载于《人民调解》杂志，2009.7

[5] 刘敏：“人民调解制度的创新与发展”，载于《法学杂志》，2012年第3期。

[6] 何文燕 张庆霖：“社会转型期人民调解制度面临的挑战与进路”，载于湘潭大学学报，2014.11

[7] 吴俊：“人民调解制度的再完善”，载于《学习与探索》，2012.1

[8] 姚惠媛 黄永华：“论人民调解员的职业化”，载于《经济研究导刊》，2014.36

[9] 李玉华 杨军生：“论人民调解员的职业化”，载于《中国司法》，2006.6

[10]徐文泉：“人民调解员职业化建设探索——以徐汇区人民调解工作为研究分析基础”，载于《人民调解》，2013.4

[11] 张艳：“浅谈人民调解经费保障”，载于《科技视界》，2014.12

[12] 李洁：：“人民调解员职业化研究”，湘潭大学硕士学位论文，2013.5

[13] 王揆鹏 王定辉 刘宏：“人民调解队伍建设中存在的问题及对策研究”，载于《前言》，2010.16

[14] 吴艳芬：“论人民调解员选任和培训制度的完善”，暨南大学硕士学位论文，2013年

[15] 何文燕 张庆霖：“社会转型期人民调解制度面临的挑战与进路”，载于湘潭大学学报，2014.11