《医疗纠纷人民调解指引（试行）》释义（一）

编者按：2019年，中华全国人民调解员协会印发了《医疗纠纷人民调解指引（试行）》。为帮助广大人民调解员理解和实施该指引，中调协组织编写了《〈医疗纠纷人民调解指引（试行）〉释义》。本期起，本刊将陆续刊发，以期对各地推进医疗纠纷人民调解工作有所助益。

第一章  总  则

本章共5条，主要规定了制定《医疗纠纷人民调解指引(试行）》（以下简称《指引(试行）》）的目的，医疗纠纷人民调解的含义、原则以及医疗纠纷人民调解的财政保障等内容。

第一条  制定目的和制定根据

为规范医疗纠纷人民调解活动，及时预防化解医疗纠纷，维护医患双方合法权益，根据《中华人民共和国人民调解法》《医疗纠纷预防和处理条例》，制定本指引。

【释义】本条是关于《指引(试行）》的制定目的和制定根据的规定。

一、制定《指引(试行）》的背景

21世纪以来，随着人民群众对健康需求的不断增长，医疗服务总量的持续增加，公民权利意识的提升，医疗纠纷的数量也在逐年攀升。2002年至2016年，全国法院每年新收医疗纠纷案件从10249件增长至21480件，翻了两倍之多。部分

医疗纠纷因处理不当，导致医患关系紧张，扰乱了正常的医疗秩序，影响了社会的和谐稳定。为解决这一问题，2010年1月，司法部、卫生部、保监会出台了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，随后全国各地积极筹建医疗纠纷人民调解委员会，化解医疗纠纷。实践证明，医疗纠纷人民调解委员会建立后，在化解医疗纠纷方面发挥了巨大的作用，全国医疗纠纷、涉医治安案件、涉医刑事案件明显减少。在全国诊疗服务量持续增长的情况下，医疗纠纷数量和涉医违法犯罪案件数量连续多年实现“双下降”的良好势头，医务人员执业环境和患者就诊秩序得到有效改善。截至2021年，全国共有医疗纠纷人民调解组织4400余个。近几年医疗纠纷处理的实践表明，医疗纠纷人民调解是化解医疗纠纷的一个有效途径，缓解了医患关系，促进了医患和谐，成为医疗纠纷多元化解机制中的主渠道。2018年10月实施的《医疗纠纷预防和处理条例》，再次肯定了医疗纠纷人民调解委员会的价值，并以行政法规的形式赋予了医疗纠纷人民调解委员会更多的职责。但是，从目前医疗纠纷人民调解工作的建设上看，各个地方的医疗纠纷人民调解委员会在组织建设、调解程序、人员选任、档案管理、财政保障等方面尚不规范，需要进一步完善，以提高其规范化水平，更好地促进其化解医疗纠纷的效能以及对医患双方权利的维护。为此，中华全国人民调解员协会在司法部的领导支持下，组织专家在对医疗纠纷人民调解制度进行了深入研究探讨的基础上，起草了《指引（试行）》，并通过各省（区、市）医疗纠纷专业委员会委员征求医疗纠纷人民调解委员会意见，于2018年10月完成《医疗纠纷人民调解指引（草案）》。经过公布生效后，《指引（试行）》于2019年3月1日实施。

二、制定《指引（试行）》的目的

（一）规范医疗纠纷人民调解活动。规范医疗纠纷人民调解活动，是保证医疗纠纷人民调解工作依法、健康、有序发展的重要保障。《指引（试行）》是专门规范医疗纠纷人民调解的规范性文件，其完整地规定了医疗纠纷人民调解的工作体系，如《指引（试行）》明确规定了医疗纠纷人民调解委员会是依法设立的专门调解医疗纠纷的群众性组织，肯定了医疗纠纷人民调解委员会群众性的性质，强调了其居中调处医疗纠纷的法律地位。《指引（试行）》规定了医疗纠纷人民调解委员会的名称组成、备案要求，强调了医疗纠纷人民调解委员会要接受司法行政机关与基层法院的指导以及人民调解（员）协会的行业管理。这是首次将医疗纠纷人民调解工作纳入到行业自治中来，为提升各地人民调解（员）协会对医疗纠纷人民调解工作的行业管理打下了基础。又如《指引（试行）》在第三章中规定了医疗纠纷人民调解员需要培训合格，由省级人民调解员协会颁发证书，持证上岗。这是首次规定了人民调解员的职业资格与职业准入。2019年10月，中华全国人民调解员协会出台了《关于开展人民调解员等级评定工作的意见》，医疗纠纷人民调解委员会的调解员的职业化前景将更为明确。再如，《指引（试行）》在调解程序中，特别规定了回避调解的程序，强调与案件有利害关系的公司、个人、组织不得介入调解，以保证调解工作的中立性。规定了专家咨询启动的程序，以解决实务中专家咨询不规范的问题等。这些规定确保了医疗纠纷人民调解活动有法可依，提升了医疗纠纷人民调解活动的制度化与规范化的水平。

（二）及时预防化解医疗纠纷。及时化解医疗纠纷是医疗纠纷人民调解委员会最为显著的特点，医疗纠纷人民调解同诉讼一样都是化解医疗纠纷的重要的方式。同诉讼相比，医疗纠纷人民调解的特点是及时、就地、不拘形式、便民利民，能够第一时间赶赴医疗纠纷的现场，防止矛盾激化，引导医患双方通过调解来解决问题。目前，我国县级以上城市基本都设置了医疗纠纷人民调解委员会，这对于及时化解医疗纠纷起到了重要的作用。

医疗纠纷人民调解委员会为预防医疗纠纷的产生也起着关键作用。自全国多地设置医疗纠纷人民调解委员会以来，各地的医疗纠纷人民调解委员会承担了大量的调解任务，并根据调解案件总结出医疗纠纷发生的原因、问题、可以预防的方法与建议，及时反馈给医疗机构，起到了很好的预防医疗纠纷发生的效果。

医疗纠纷人民调解委员会在化解医疗纠纷上有独特的优势，其对于医疗纠纷的态度是“化解”，而非解决。解决纠纷主要强调结果，化解纠纷不仅重视结果，还强调过程的和谐、当事人内心良好的感受、调解后协议的积极履行、纠纷彻底化解不留隐患等。医疗纠纷人民调解充分尊重当事人的权利，促进双方交流，在当事人自愿的基础上达成调解协议，督促履行，按时回访。这样的调解结果，当事人接受度好，对抗性小，履行率很高，双方之间受损的关系也更容易恢复，不留隐患，体现了“化解”纠纷的理念。

（三）维护医患双方合法权益。关于医疗纠纷的处理，以往更多地强调了患方的利益，主要是考虑了由于医疗问题相对专业、医患双方信息不对称等诸多原因，导致在医疗纠纷中，患方实际上处于弱势的地位，需要在法律上给予特殊的保护。但是法律的精神应是旨在通过权利的配置以平衡双方的地位，使得纠纷能够公平解决，而不是抬高或者压低某一方的地位。故《医疗纠纷预防和处理条例》的立法目的强调“保护医患双方的合法权益”，意在彰显平等保护医患双方的立法理念。本《指引（试行）》以《医疗纠纷预防和处理条例》为依据，认为应当合法维护医患双方的平等地位与权益。

维护医患双方的合法权益包含了以下两点内容：一是医患双方地位平等。为保护双方的平等地位，《指引（试行）》规定了调解时医患双方都拥有申请调解的权利、拒绝调解的权利、申请鉴定的权利、申请回避的权利、申请司法确认的权利等，维护双方的平等地位。二是保护医患双方的“合法”权益。《指引（试行）》所强调的是保护双方的“合法”权益，只有合法的权益才能够得到保护。在调解实务中，医患双方的诉求多样，有一些诉求已经完全变成了“非法”的诉求，是不能获得支持的。医疗纠纷人民调解是一项非常专业的工作，医疗纠纷人民调解委员会需要对当事人双方的诉求进行辨析、考量，非法的诉求不能得到支持。

三、《指引（试行）》的制定依据

《指引（试行）》是中华全国人民调解员协会以法律、法规为依据制定。《中华人民共和国人民调解法》对人民调解制度作出原则性规定，如人民调解委员会的性质、设置、组成，人民调解员的产生，调解纠纷的程序、方法、调解协议的效力等。《医疗纠纷预防和处理条例》以行政法规的形式,明确规定了医疗纠纷预防、处理及法律责任等方面的内容,从国家层面统一界定了医疗纠纷预防和处理的相关路径,其中特别强调了医疗纠纷人民调解制度，将人民调解这一成功做法加以规范和推广,从制度层面推进医疗纠纷的依法预防和妥善处理,为进一步构建和谐医患关系,促进医疗卫生事业持续健康发展奠定了法律基础。《指引（试行）》在制定时，严格依照《中华人民共和国人民调解法》与《医疗纠纷预防和处理条例》，针对医疗纠纷人民调解的特点，对医疗纠纷人民调解的实务工作增加了具体的、可操作性的规定。（未完待续）