如何推进人民调解员社会化、专业化、职业化

      陈冬云       河北省张家口市宣化区南关街道演武厅社区。

      人民调解工作在社会矛盾纠纷调解体系中具有基础作用，在和谐社会的构建中有着不可替代的重要作用。在经济社会转型期，原有人民调解的组织形式、工作方法、队伍结构等已经不能完全适应新形势的需要，如何推进人民调解工作的社会化、专业化、职业化，以更好地适应新形势对人民调解工作提出的更高的要求，已经成为摆在司法行政系统面前的一个重要课题。
传统人民调解主要对家庭、婚姻、邻里等民事纠纷进行化解。当前人民调解工作范围不断扩大，已经扩展到交通、医患、劳动、消费等领域。民间纠纷已演变成为个体型、群体型共存的的矛盾纠纷，如仍采用传统的调解方法已经不能有效地解决纠纷。而传统的人民调解组织主要是村(居)调委会和企事业调委会，设置在基层农村、社区和企事业单位。新时期这种配置已不能覆盖全部纠纷领域，于是很多领域的纠纷主要依靠行政调解和诉讼手段解决。而村（居）人民调解委员会对行业等非村（居）领域等发生纠纷较为陌生，做起工作来力不从心，客观上限制了自身的发展。
人民调解员队伍建设不能适应现实工作的需要。村（居）人民调解委员会，人员基本是由村（居）委会和支部成员兼任。这些人员往往兼职过多，无法专门从事人民调解工作。同时，人民调解员队伍存在的人员不稳定、缺乏专业知识等问题制约了人民调解工作的发展。人民调解员要能熟练掌握法律法规、严格依照法律规范、懂得相关专业知识，娴熟运用调解技巧来化解矛盾纠纷息讼止纷。
人民调解经费不能满足工作需要。目前，许多地方还未将人民调解工作经费列入财政预算，没有建立人民调解专项经费，致使调解员津贴、补贴过低，激励机制尚未形成。
为了适应新形势下人民调解工作领域不断扩展、工作机制不断创新的迫切需求，解决长期以来制约人民调解工作发展的队伍不稳定、素质不高、经费缺乏等问题，我们要积极转变工作理念，探索走人民调解专业化、社会化、职业化发展之路。
一、推进人民调解专业化建设
专业化，就是从事人民调解人员具有法律背景，受过法律专业教育，有法律工作经历、具有一定的人民调解经验，有统一文书、格式科学规范。2009年9月26日早上9点，广纳镇铁山村彭某在邻居李某屋后叫骂李某的鸡把他的菜吃了，李某在厨房内叫彭某别骂，彭某看到李某在窗子处，就从地上捡起一块石头向李某打来，李某及时躲闪没打上，引发双方对骂。随后彭某赶到李某后院坝趁李某不在意时一拳将李某打倒在地，立即离去。李某带着伤痛前往彭某家论理，走到彭家院坝时，彭某与家人又将李某按倒在地，造成李某双脚、腰部、头部均受伤。李某受伤治疗花去医药费1500元，彭某拒绝支付，李某求助村人民调委会解决，经多次调解，双方各不相让，未能达成一致意见，导致矛盾加剧。10月13日，广纳司法所受理了此案，并协调广纳镇人民调解委员会共同处理。并派工作人员提取证据、走访群众、听取村调委会意见、分别与当事人座谈等方式，了解事发全过程后，组织开展调解，经过双方的陈述和辩论，调解员从中抓住了问题症结，首先明确指出彭某打人事实属实，是违法行为；同时，就李某治疗期间费用进行当场计算核定为1406元。从谁是谁非谈到邻里交往，从法律规定谈到做人的道德准则，“晓之以理，动之以情”地耐心说服引导，彭某受到了法律和道德的教育，当面向李某承认了错误，并赔情道歉；李某因彭某的真情所感化，接受了彭某的道歉，最后协商达成由彭某承担医疗费、误工费、护理费、住院伙食补助费926元，李某自愿放弃检查费480元赔偿的协议，并自觉履行调解协议。
通过具有专业调解知识的调解员对上诉事件进行走访、提取证据等一系列专业程序并进行有效的调解，双方都非常满意。
二、促进人民调解社会化、职业化建设
职业化，就是以人民调解为职业，就像公务员、警察等职业一样，由政府提供保障，通过人事管理等方式，建立社会化招聘，职业化运作、专业化服务、契约化管理的机制，为人民调解工作者交纳四险，使人民调解工作作为一种职业出现。
吸收专职社会工作者进入人民调解，建立职业化人民调解员队伍，能显著调动工作积极性，对矛盾纠纷的反应更加迅速，使工作更为高效规范。
上海市A区Y街道的“杨伯寿人民调解工作室”（以下简称工作室）成立于2004年9月，是上海第2家以首席调解员的名字命名的人民调解工作室。杨伯寿生于1934年，毕业于上海立信会计学校，曾担任黑龙江生产建设兵团计划委员会主任和王震将军的经济参谋，1985年赴剑桥大学进修经济管理，1986年到上海市人民政府工作，先后担任上海市政府驻哈尔滨办事处主持工作的副主任和驻俄罗斯首席代表。1994年退休之后便一直从事人民调解工作，2001年被上海市委副书记刘云耕授予001号“首席人民调解员”资格，是2002年度全国模范人民调解员和2005年度全国人民调解员标兵，工作室所在的Y街道人民调解委员会也被评为2002~2004年度上海市优秀人民调解组织。
工作室由4名专职调解员组成。除了杨伯寿，另外3名调解员分别是徐某、郭某（女）和曹某（女），都是中年人。徐某原来在公安局治保大队工作，现隶属于社区保安队，由派出所发工资，工作室给予一定补贴；郭某原来是居委会调解主任，曾经接受过杨伯寿的培训，比较擅长劝解；曹某是下岗职工，没有参加过培训，但她以前常向杨伯寿咨询法律方面的知识，平时喜欢收看法制节目，工作室成立后便“反客为主”。杨、郭、曹三人都是由工作室发工资。此外还有3名律师志愿者和1名心理咨询志愿者组成，其中律师是由政府安排的，4人每月来1次，具体时间由杨伯寿根据工作需要来安排。社区每年支付给工作室办公经费和劳动报酬共13万元人民币， 购买这项公益服务，工作室除了直接受理社区内调解案外，还接受社区交办或移送的各类民事纠纷调解案（实际上工作室的业务是跨区的）。
社会化，就是利用社会组织、社会机构、社会力量化解矛盾纠纷。从法律上讲，人民调解组织是群众性自治组织、其特点是民间性和自治性。政府作为行政管理机关，应通过提供经费保障，积极培植、扶持自治性和自立性较强的人民调解机构，从而建立良性、规范有序的社会自治规律。
工作室与司法科的关系，Y街道司法科的Z科长是这样介绍二者之间的关系的：
第一，工作室的定位是社团性质的，即政府出钱购买服务。老杨（指杨伯寿）集中精力化解街道层面上的比较大的矛盾，而像家庭、赡养这类小的纠纷，主要交给居委会的人民调解委员会处理。
第二，（杨伯寿）讲话不代表政府，在一定程度上老百姓更加容易接受，如果他代表政府做工作，老百姓往往可能产生对立想法。
第三，化解纠纷的立场上，我们是为政府排忧解难。因为一是法律滞后，某些方面无法可依或者不同的法律相互冲撞；二是政府在执法过程中存在一些问题，软弱或者有法不依。
一方面，工作室要为群众说话，这样才能得到社会的认同；另一方面，又要把握分寸，不能站到政府的对立面，这样才能成为沟通群众与政府的桥梁。要两者兼顾，绝非易事。然而，在杨伯寿工作室，我们并没有发现其作为民间社团（独立性）与接受司法科业务指导（依附性）之间存在明显的紧张关系，但这不意味着人民调解所面临的结构性张力已经不复存在。
从性质上讲，杨伯寿工作室既非群众性自治组织，也不属于政府的下属机构，而是非营利性的民间社团，工作室在实践中也确实表现出一定的自主性；但是工作室对国家的资源依附性（办公场地、活动经费由政府提供，接受司法科指导，其核心人物杨伯寿是“退而不休”、“发挥余热”的国家精英 ），又使得其民间性质相当暧昧。“政府购买服务”非但不是真正的市场化运作模式（这并不是说真正的市场化模式就一定是适当的），相反还强化了街道与工作室的不对等关系。以上海市为典型，上海在全国率先建立了人民调解协议书审核制（2000年）、首席人民调解员制度（2001年）、人民调解工作室（2003年）和区级人民调解委员会（2003年）。上述举措大大提高了人民调解的法律地位和实际效果，促进了人民调解的职业化与专业化。据统计，2002~2004年，上海市人民调解组织共受理各类民间纠纷273074件，调处成功262050件，调解成功率95.96％；参与调处了3251件、80232人次影响社会稳定的群体性纠纷，防止自杀、凶杀和其他民转刑案件629件（施妍萍，2005）。
三、依靠政府积极支持，培育职业化、专业化人民调解队伍建设
（一）争取党委、政府支持，努力培育职业化、专业化调解组织机构
人民调解工作应该由群众自治性组织来承担，行政管理部门应该对人民调解工作加强扶持，培育健全人民调解组织机构。司法行政部门应积极争取党委政府的支持，积极培育职业化、专业化调解机构。
加强人民调解组织的职业化和专业化，要借助党委、政府的支持，大力发展行业性、区域性调委会。借助社会组织、社会力量来调处矛盾纠纷。在条件成熟的行业和社团组织成立人民调解委员会，发挥社团组织的优势，增强专项纠纷的化解力度。
（二）创新管理方式，推动人民调解职业化、专业化建设
实践证明建设一支专业的、职业的、高素质的人民调解员队伍是必要、必须而迫切的。组建专业化调解工作机构，由街道、乡镇政府及有关部门出资聘请专职调解员，有利于探索组建一支专业化、社会化的调解员队伍。
吸收专门工作者从事人民调解工作。通过公开考试、考核，招募符合条件的人员，专职从事人民调解工作。整合、利用好区域法律资源，特别是现有的基层法律服务工作者队伍，可以发挥其长期从事基层社区法律服务的优势，积极引导、鼓励、支持他们从事人民调解工作。
探索新的人民调解员队伍培训管理形式和机制。提高专业知识培训力度，寻求专家咨询支持，提高操作实践水平。进一步加强与人民法院的沟通和协商，通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，有效提高人民调解员的法律知识、调解艺术和工作水平。对人民调解员实行持证调解、分类管理，培育发展后备力量。
（三）创新工作机制，建立调解工作新格局
为进一步发挥职业化、专业化人民调解效能，必须创新工作机制加强人民调解、行政调解、司法调解的工作衔接，形成综合优势，强化人民调解在多元化纠纷化解机制中的基础性地位。
建立人民调解与诉讼调解相衔接的纠纷解决机制。探索并鼓励人民调解组织在法院的建议或委托之下，参与诉前等各阶段的纠纷调解，推动人民调解与诉讼调解的有机结合。如在基层法院设立“人民调解窗口”，建立人民调解与诉讼相衔接的工作平台，为诉讼当事人提供人民调解化解纠纷选择途径，降低当事人的诉讼成本，有效地支持诉讼活动。
新时期，进一步推动人民调解工作的改革与发展，任重道远，意义重大，只有加强人民调解社会化、专业化、职业化建设，人民调解在改革发展中才能永葆青春活力，从而为增强社会自我调控功能、推进民主法治建设、维护社会和谐稳定作出新的更大的贡献。