矛盾纠纷多元化解机制下的人民调解创新与发展

郑善和上海市司法局局长 

2015年，中央从国家长治久安的高度对完善矛盾纠纷多元化解机制作出了新的规定。人民调解作为“东方经验”，在预防和化解社会矛盾，维护社会和谐方面发挥着重要作用，是矛盾纠纷多元化解机制中的重要和基础的一环。新形势下，人民调解工作应与时俱进，不断适应人民群众的新期待和社会形势发展的需要。

一、准确理解和审视矛盾纠纷多元化解机制下人民调解的创新与发展

多元化纠纷解决机制的合理性在于社会成员对纠纷解决方式需求的多样性，在此语境下，准确理解和认真审视人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的作用发挥以及发展趋势方向，显得尤为重要和迫切。

（一）从价值看定位——人民调解是矛盾纠纷多元化解机制中重要和基础的一环。人民调解因其中立性、专业性、便捷性、低成本性等优势，受到广大群众青睐，但更为重要和深层次的是它作为植根于我国历史传统并被长期实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求和谐和法治的理想。

一是人民调解契合我国悠久的“和合文化”传统。自古以来，中国传统的“中庸之道”“博爱仁政”以和为贵思想深刻影响着民众的诉讼观念。面对纠纷时，人们往往更多的选择以私下协调解决，而不是对簿公堂。这些文化传统都成为中国独具风采的“调解”思想底蕴，造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。现代中国的人民调解制度被誉为东方之花，成为中国社会治理经验的一张名片，正是因为人民调解的目标不仅仅是解决一时一地的纠纷，更重要的是注重当事人长期关系的维护，以及长远的合作机会，它与人们长期形成的“和合文化”基因是一脉相承的。

二是人民调解体现法治时代精神的价值。人民调解作为一项具有深厚中华民族传统的法律制度，引导双方当事人在法律的大环境下谈判，并最大限度地利用法律资源，不仅不排斥法律，甚至要求法律体系的发达、完善和人民调解员的专业化。人民调解也不排斥本身的法律化，通过不断的规范，提升自身发展能力。在法律框架下调解的同时，人民调解特有的优势为刚性的法治模式增添了许多柔性化的因素，鲜明地体现了法治柔性化的时代精神，同时又是对本土资源的有效利用，体现了法治本土化时代精神的传承。

三是人民调解符合创新社会治理发展的方向。社会治理主体的多元化，已成为一种世界性趋势。社会治理发展的方向是由自上而下的威权力量为主导的工作模式，朝着政府调控机制与社会协调机制互联，政府行政功能与社会自治功能互补，政府管理力量与社会协调力量互动的方向发展。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，主张平等自愿、互谅互让、不伤和气，这是从根本上解决矛盾纠纷的有效方法，属于社会自治的范畴，有利于推动政府转变职能，引导社会力量来解决社会问题，契合了创新社会治理体制的重要理念。

（二）从历史看现实——人民调解要在传承中进一步创新和完善。纠纷解决机制经历了从原发性的社会性机制到强势的司法体制，再由强势的司法体制走向现代的社会性机制，即多元纠纷化解机制的过程。同样，人民调解也经历了一个否定之否定的过程。新中国成立以后，人民调解得到了迅猛发展，在80年代到达顶峰。有数据统计，1982年人民调解组织调解纠纷816.58万件，同期，民事诉讼案件为77.89万件。从80年代开始，我国在法制建设过程中出现了过度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的现象，调解一度受到冷落甚至鄙弃，与此同时，人民调解制度对于社会转型中出现的一些新的纠纷也表现出种种的不适应，其直接结果就是人民调解的作用全面下降，调解纠纷数量降低50%以上。到21世纪初，“诉讼爆炸”和“诉讼后遗症”成为颇为头疼的问题，基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变，人民调解的地位和意义又一次得到高度重视，进入了一个崭新的发展时期。但是纵观人民调解的兴衰史，其衰落既有社会转型变迁以及诉讼万能主义的兴起带来的影响，也有自身制度建设方面的缺陷，更有适应性的缺失。在新的历史时期，社会结构依然在发生很大的变化，除大量传统型矛盾纠纷外，行业性、专业性矛盾纠纷多发、易发。人民调解依然面临着很多挑战，人民调解制度本身仍需要不断创新和完善，以便更好地发挥其社会功能，适应加强和创新社会治理的时代要求。

（三）从比较看借鉴——以世界ADR研究最新成果丰富人民调解发展思路。非诉讼纠纷解决方式是矛盾纠纷多元化解机制的重要方面。当今各国都在兴起ADR（非诉讼纠纷解决方式），其中共同的发展趋势为多元化解机制提供了借鉴，主要表现在：

一是ADR的正当性和法律地位不断提高，调解的利用率在迅速增加。目前，多数国家对于ADR都采取鼓励、促进其发展的政策，前置性（强制性）ADR程序逐渐增多，鼓励性措施也不断推出。通过调解解决纠纷已成为世界范围内运用最广泛的解纷方式，以高诉讼著称的美国90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式包括调解等途径解决的。

二是ADR的应用范围及功能不断扩大。随着社会纠纷解决的需求更加细化，适应不同需要的各种行业性、专门性纠纷解决机制及其新型ADR不断出现，以往的一些禁止或限制采用ADR的领域也开始解除或放松禁忌，包括行政争议、刑事案件乃至公共领域的决策活动，都开始鼓励当事人积极利用ADR。而政府部门、民间团体和社会各界，也都在尝试创立各种新的ADR，在环境污染、产品责任、交通事故、医疗纠纷、大规模侵权等新型纠纷处理中，ADR更显示出独特作用。此外，在线纠纷解决机制（ODR）也在不断兴起。

三是 ADR的法制化、规范化。随着的ADR的发展和作用范围不断扩大，ADR规范化、制度化也在有条不紊地进行。包括国家通过立法或政策对ADR予以促进、鼓励和保障，包括通过实体化程序法对ADR的运行进行必要的管理规制和制约，也包括对市场化运作的营利性与非营利性ADR的规制，这些都为人民调解创新发展提供了思路和借鉴。

二、上海市人民调解工作的发展现状及趋势

近年来，上海市司法局积极适应形势的变化，做好传统民间纠纷预防和化解的同时，在拓展人民调解工作领域上作了一些探索。

（一）积极介入社会热点难点纠纷的调处，行业性、专业性人民调解成为主要增长点。2011年颁布的《人民调解法》允许社会团体和其他组织“参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”，为特定区域的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立新型人民调解组织保留了制度空间。近年来，上海市司法局会同市高级法院、市检察院、市公安局、市房地局、市卫生局、市人保局、上海保监局等部门先后联合下发关于民事纠纷、轻伤害案件、治安案件委托人民调解和人民调解参与房地物业纠纷、医疗纠纷、交通事故争议、劳动争议等规范性文件，2016年又与市知识产权局紧密协作，已形成《关于本市开展知识产权纠纷人民调解工作的若干意见（草案）》。一些区县还结合地区特点，开展了消费者权益保护、旧区改造、商会的商事纠纷等行业性专业性的人民调解工作。从数据来看，人民调解化解矛盾纠纷总量平稳增长，从2011年23万件增长到2015年33万件，常见纠纷如婚姻、家庭、邻里纠纷总量基本保持稳定，维持在12万、13万件左右，行业性、专业性纠纷除个别类型在不同年份有波动外，调解数量均有明显上升，2015年首次突破20万件，达到21.89万件，占人民调解纠纷受理总量的66.1%。

（二）大力完善人民调解组织网络体系，人民调解社会化水平显著提高。上海市各区均建立了联合人民调解委员会，普遍建立了驻法院“人民调解窗口”以及房地物业、医疗纠纷、交通事故争议、劳动争议、消费者权益保护、妇女权益保护等专业人民调解组织，部分区还在个体工商业者协会、私营企业协会、残疾人联合会及“两新”组织聚集的特定区域建立了各类行业性调委会，调解涉及该行业、该领域发生的纠纷。通过与相关部门、行业合作，整合各类社会资源，拓展完善人民调解组织网络，为人民调解组织化解新时期大量涌现的行业性、专业性矛盾纠纷提供了坚实的组织保障。截至2015年底，全市共有人民调解委员会5390个，专职人民调解员8705名。其中，行业性专业性人民调解组织282个，配备专职调解员1073名。总体上看，依托于区县、街镇、村居建立的人民调解组织均已成立，基本上保持稳定。行业性、专业性人民调解组织增加较快，但总体数量仍然偏少，与行业性、专业性纠纷增长速度以及在受理纠纷总量中占比还很不匹配，无论数量与质量，远不能满足推进行业性、专业性人民调解工作的需要。

（三）不断加强人民调解工作的规范化建设，人民调解公信力不断提升。推进制度建设规范化，先后下发《上海市司法局关于人民调解统计工作的若干规定》《上海市司法局关于实施<中华人民共和国人民调解法>的若干意见》《上海市人民调解员行为规范》等文件，健全了岗位责任制、纠纷登记统计制度、调解工作奖惩制度。统一调解文书格式，对调解协议书全面实行指导备案制，与法院联手开展人民调解协议书评比活动。加强薪酬发放规范化，制定《上海市防止民间纠纷激化奖励办法》。以人民调解工作室为载体，通过政府购买服务方式面向社会选聘专职人民调解员，实现人民调解员来源的多样化。

（四）努力加大政府购买力度，人民调解保障水平初步改善。2014年，市司法局会同市综治办、市财政局等12部门印发了《关于完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系 进一步加强人民调解工作的意见》，重点解决了政府购买人民调解服务项目、人民调解员办案补贴经费等瓶颈性问题。从目前来看，人民调解经费主要包括三个方面：市、区、乡镇（街道）层面的人民调解指导经费，区、乡镇（街道）、村居调委会补助经费，人民调解员补贴。总体上看，上海市人民调解经费保障较为到位，在全国处于较好水平，也极大提高了人民调解员工作积极性。以医疗纠纷为例，由于得到领导机关和相关部门的高度重视，加强了经费保障力度，纠纷调解数量大幅攀升，2011年以来同比增长50%以上，以后每年增长基本保持在10%以上，调解数占到医疗纠纷总量的57%左右，成功率达83%。但由于政府的经费保障主要针对传统的村（居）人民调解工作，总体上还是偏低。目前，人民调解员纠纷补贴，根据纠纷疑难程度每件补贴20-500元不等，同时也仅仅医疗纠纷建立了专家咨询制度，每件起纠纷补贴为1000元，这对专业性强、复杂程度高、时间周期相对较长、调解难度大的行业性、专业性纠纷来说是远远不够的，因此在专业性、行业性人民调解工作领域，优秀的人民调解员比较匮乏，在一定程度上影响了调解的成效。

三、推进人民调解创新与发展的思考与实践

（一）坚持聚焦需求，全力打造一站式综合型调解服务平台。人民调解的生命在于市场需求，在多元化纠纷解决机制中，人们的诉求多样化，可选择的解纷途径也需更加多样化。作为立足基层的人民调解，如何完善引导机制，使当事人能够更加便利地获得人民调解服务，成为一个十分迫切的现实问题。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提到，要加强专业性矛盾纠纷化解平台建设，探索建立“一站式”纠纷解决服务平台，完善实体化运作机制，切实减轻群众负担。建立专业人民调解中心，有助于整合人民调解资源，增强化解相关领域矛盾纠纷的能力。目前，上海市已有浦东、闵行、松江、金山、徐汇等区建立了专业人民调解中心。下一步，要继续大力推进“一站式”综合调解平台建设，力争将区县人民调解中心打造成“一站式”的聚合物业、医患、交通、消费、知识产权等各类专业人民调解的大平台，为群众提供更加便捷、优质的调解服务。

（二）坚持补齐短板，更大发挥人民调解行业协会在调解体系中的作用。人民调解组织从本质上看是自治性、群众性组织，属于社会自治的范畴。人民调解协会在调解体系中具有举足轻重的地位。从各国ADR机制来看，调解行业协会在推广调解或其他替代性纠纷解决方式，鼓励会员与有关机构或专业团体合作，促进交流有关调解及其他替代性纠纷解决方式的数据及意见，开展教育与培训等方面做了大量卓有成效的工作，发挥了不可替代的作用，甚至可以直接受理纠纷参与调解。从上海市来看，尽管成立了上海市人民调解协会，但在组织机构、机制构建、职能作用发挥、运作方式等方面还存在很大短板，不仅与西方国家的行业协会及调解组织相比有很大的差距，与上海市其他法律服务行业中较为成熟的律师协会、公证协会也有不少差距。下一步，要补齐这个短板，坚持政府主导与社会化运作相结合，支持人民调解组织行业协会在更大的范围内发挥作用。

（三）坚持主动对接，努力实现人民调解与其他矛盾纠纷化解方式的良性互动。一是加强社区人民调解与行业性、专业性人民调解工作的衔接。目前，社区人民调解组织完备、人员丰富，主要分布在村居，有利于纠纷的排查和发现。同时，在化解纠纷过程中，邀请当地的社区人民调解员介入，有利于化解纠纷。二是加强“三调联动”内部的衔接机制。在我国，根据调解主体的不同，调解分为人民调解、行政调解和司法调解。按照党的十八届三中全会关于“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”的要求，要充分发挥调解的优势，巩固以人民调解为基础的多元化纠纷化解工作格局，营造和谐稳定的社会环境。建立健全告知引导制度，对适宜通过人民调解方式化解的矛盾纠纷，告知当事人人民调解的特点和优势，引导其优先选择人民调解。建立健全矛盾纠纷移交委托等衔接工作制度，规范移交委托程序。三是加强人民调解与诉讼、仲裁、信访、自我协商等方式的衔接。各种纠纷解决机制的主体和功能定位不同，做好衔接和配合，可以优化纠纷解决机制。同时，积极推动人民调解与相关职能部门联动衔接机制。

（四）坚持立足长远，积极探索人民调解可持续和创新发展道路。随着经济社会的发展，纠纷的主体和形式已经从公民与公民之间的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷，发展到公民与法人、公共机构以及市场主体与市场主体之间的矛盾纠纷，表现形式也更多呈现出行业性、专业性特点，化解的难度在不断增大、周期也在变长，所需要的投入也更多。目前，人民调解工作保障主要来自政府的财政保障，保障水平难以满意专业人才的待遇要求，但又不可能无限增加，大规模的聘请专业性人才加入人民调解员队伍有一定的难度。笔者认为，一方面，要顺应现代社会矛盾纠纷日益专业化、复杂化的发展趋势，借鉴医疗纠纷人民调解工作的经验，推广建立专业人员咨询制度，引导各类专业人员参与人民调解工作，同时完善相应的咨询程序和指导方式，确保调解结果客观公正，提高人民调解组织调解疑难复杂矛盾纠纷的权威性。另一方面，借鉴国外一些公益性调解组织通行的做法，在自贸区范围内探索人民调解适当收费。收取费用不以营利为目的，仅为场地、支付专家咨询等调解工作支出费用，维持调解机构的正常运转和持续发展。此外，还要始终关注社会矛盾纠纷的发展变化，对新型、热点矛盾纠纷保持足够的敏感，以开放的心态，加强对市场化调解组织以及在线纠纷解决(ODR)等前沿理论问题的研究和思考，确保人民调解长远发展。