论社会管理创新中人民调解价值的体现与提升

——以浙江省杭州市创新人民调解工作为例

洪慧萍  严超  沈燕萍浙江省杭州市司法局

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，保持经济持续健康发展，建设和谐社会都对社会管理创新提出了迫切的要求。2004年以来，中央就社会管理创新做出了一系列决策。本文通过对人民调解制度在社会管理创新中的功能和价值的分析，结合浙江省杭州市人民调解工作的实践，就人民调解工作适应社会管理创新的要求，进一步发展、完善和充分发挥作用，提出了一些措施。

一、人民调解在社会管理创新中的功能和价值分析

人民调解是一项具有中国特色的非诉讼纠纷解决制度，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。社会管理创新所提出的新要求，在人民调解制度设计中得到了充分的体现。人民调解在矛盾纠纷的解决途径中具有不可替代的魅力，在一个和谐、健康和法治的现代社会中，调解的价值和功能得到了进一步提升。

（一）人民调解可以预防社会冲突的扩散与性质转化，实现调控和治理。人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解虽然不能直接介入社会冲突的调控，但它却在很大程度上能够起到预防社会冲突发生或防止冲突扩散升级的功能。人民调解坚持“调防结合，以防为主”的工作方针，可以尽快从源头和根本上减少与防止矛盾纠纷的发生。即使发生了矛盾纠纷，人民调解组织作为独立的第三方参与调解，可以引导当事人采取合适的解决方式来达成协议，将相互冲突的价值诉求引向理性的、健康的发展方向，营造宽容、和解、共生的社会生态，从而把矛盾与纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。这就使得社会矛盾与冲突被限制在私人领域，不进入公共领域，防止了社会冲突向政治冲突的转变，防止了冲突的扩散与升级。符合中央提出的“加强社会矛盾源头治理”的要求。

（二）人民调解可以节约社会管理的资源和成本，实现效益和效率。司法成本是社会管理重要成本之一。现代社会管理要求政府用最低的投入换取最高的效益，这就要求社会管理在公平的基础上确保效率的提高和效益的获取。放在矛盾纠纷处理上，就是指以一定的资源投入换取尽可能多的纠纷处理。人民调解具有程序便捷、方式灵活、不收费等特点, 而且双方不伤和气，能做到“案结事了”，与诉讼程序相比，具有明显的优势。此外，人民调解的效益价值还体现在可以减轻诉讼压力,这对国家的司法资源也是一种节省。

（三）人民调解可以发挥社会组织参与社会管理的功能，实现民主与自治。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。人民调解制度的设置体现了政府与社会共同参与社会管理的理念。人民调解委员会坚持依法、平等、自愿的原则，通过卓有成效的调解工作，为基层民众维护自身权益和解决内部纠纷，提供了法律保障和制度化的程序，在实现自我管理、自我服务的调解过程中直接行使着自己的民主权利，增强着管理社会事务的积极性及责任感。人民调解委员会作为群众性自治组织，在其发展过程中，国家和政府对其进行了大力的培育和推动，实施社会化、自治化的工作理念和工作方法，营造公民自治的运行环境，加强以村（社区）调委会为主体、其他调解组织为补充的调解体系建设，有利于充分发挥人民群众的自治和自律能力，有助于培养区域社会、公民社会、法治社会、自治社会以及有限政府、大众参与、治安预防等新的理念。

（四）人民调解可以增强公民通过法律途径解决矛盾的意识，实现理性和法治。人民调解制度的设计，不仅考虑到了纠纷解决的公正，还考虑了纠纷解决以后双方的合作与发展问题，它强调的是“和解”而非“对抗”，所以在解决纠纷过程中，人民调解比司法解决更多地强调“合情”“合理”。这是我国多元化纠纷解决机制的基础环节，也是公民法律素养和理性的起点。人民调解在提高公民法律素质中功不可没。每一次调解本身就是一个法制教育的过程，会波及当事人及相关人，调解过程中的引导、说理、争论、妥协到最后达成协议，也都是法治框架内进行。而调解纠纷事件本身也对社会有一定警示作用，可以预防此类纠纷的再发生。同时，人民调解不完全是被动的，不是纯粹的“不告不理”。人民调解委员会的工作职责要求必须对当事人和周围群众宣传法律和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。人民调解不仅能为民主法治建设锻造和提供具有一定理性和法律素质的公民，而且也能为民主法治建设提供理论和制度资源，这也是社会管理创新中源头性、根本性、基础性的工作。

（五）人民调解可以更好地架起群众与政府之间沟通对话的桥梁，实现和谐和稳定。人民调解组织网络是一个巨大的社会信息网络，也是一个庞大的信息传导系统，通过它，政府可以及时获得大量来自基层和群众的各种信息，为制定和修改政策、法律，进行各项决策提供依据。人民调解委员会可以通过指导部门—司法行政机关，经常向政府反映群众的意见、建议和要求，在群众与政府的相互关系上起到了桥梁作用。

二、杭州市人民调解工作在社会管理创新中的实践

杭州市人民调解工作在各级党委、政府的领导下得到了较好的发展，在维护社会稳定、促进社会和谐及推进基层民主政治建设等方面都发挥了重要作用，较好地体现了人民调解的功能和价值。但杭州市人民调解工作中也存在一些问题，与社会管理创新的要求还有一定的差距，需要在今后的工作中加以解决。

（一）杭州市人民调解工作主要成效

杭州市人民调解工作在组织建设、队伍素质、业务规范、工作机制、财政保障等方面都有了较好的发展，人民调解的作用发挥明显。一是全市形成了楼道（小组）、村（社区）、乡镇（街道）三层人民调解组织网络，并在此基础上，还逐步加强企事业单位、接边地区、区域性、行业性人民调解组织建设，形成了“横向到边、纵向到底”的人民调解组织网络。二是结合村级组织换届选举，进一步规范人民调解委员会委员的推选和调解员的聘任人民调解员队伍，同时加大对人民调解员的政治、业务培训，全市调解员队伍的理论修养、业务能力有了较大的提高。三是全市统一规范了人民调解组织的标识、标牌、徽章、印章、证件，同时，统一岗位责任、学习、档案管理等制度，人民调解工作实现了规范化发展。四是建立了矛盾纠纷大排查机制、联动联调机制、预警预案预测机制、矛盾纠纷信息管理机制、矛盾纠纷分流和移送机制等一系列运行机制，人民调解工作运行和衔接机制不断健全。五是杭州市各级政府每年都把人民调解工作经费列入本级财政预算，人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费也基本落实到位，较好地调动了广大调解员的工作积极性，为推进人民调解工作的发展增添了动力。六是人民调解组织在参与矛盾纠纷化解工作中，重点抓好矛盾纠纷的排查、预防和化解工作，尽最大努力把矛盾纠纷解决在基层、消灭在萌芽状态，人民调解的功能和价值得到了充分体现。

（二）杭州市人民调解工作中需要重点解决的几个问题

随着各项改革的逐步深化，经济社会发展中的新问题、新矛盾不断显现，杭州市人民调解工作中也出现了不少问题，人民调解作用的发挥与社会管理创新的要求还有一定的差距，需要在今后的工作中认真加以解决。

一是人民调解的组织和网络优势犹在，但需要进一步完善。近年来，随着城市化和统筹城乡发展进程的加快，城市和农村的人口居住状况也发生了较大的变迁，农村和社区管理的地域和服务对象范围进一步扩大。尤其在城市社区，社区工作者逐步职业化、专业化，而社区人民调解委员会由于人员力量有限等原因，与本社区范围内各个小区、楼道居民的相熟度降低，一些纠纷信息往往不能在第一时间收集、掌握和化解，一些社情民意也不能及时向上反映，暴露出了现有人民调解组织网络的局限性。同时，大中型企事业单位、集贸市场人民调解组织建设还很不到位，一些社会矛盾纠纷频发、化解难度大的行业专业领域，人民调解组织建设还需要引起重视。

二是人民调解的价值和职能优势犹在，但需要进一步发挥。如人民调解员往往因为工作任务繁重，对预防功能的发挥不够重视，人民调解员在群众与政府间沟通协调作用还不够突出，忽视对当地或一定时段纠纷的汇总分析，不能及时、准确地向当地党委、政府提供社情民意分析报告等等。

三是人民调解的业务规范化成效犹在，但需要进一步提高。近年来，在司法行政部门的一再要求和指导下，人民调解工作逐步规范起来。但是，与各行各业乃至整个社会管理的规范化程度相比，人民调解的规范化还限于比较低的水平。这一方面是由人民调解作为基层群众性组织的“自我管理、自我发展”的特点所决定的。另一方面也是人民调解工作保障的长期落后导致的。直到近几年，人民调解工作的经费保障才有了较大的提高，“政府购买服务”的理念深入人心，“以奖代补”政策得以落实，专职调解员队伍逐步扩大，整个调解员队伍的整体素质得以提高，人民调解工作规范化才能得以推进。但相比之下，人民调解工作规范化的层次还需要进一步提升。

三、对进一步发挥人民调解功能和价值的思考

（一）完善“一纵N横”组织网络，实现人民调解工作“全覆盖”

目前，全市已形成了“纵向到底、横向到边”人民调解组织网络。针对现有人民调解组织网络体系在具体工作中表现出的局限性，必须对这一网络作进一步完善。在保持现有的组织网络格局的前提下，主要进行“纵向的延伸”和“横向的扩展”，概括起来讲，就是形成“一纵N横”的组织网络，实现人民调解工作“全覆盖”。“一纵”是指在巩固原有楼道（小组）、村（社区）、乡镇（街道）人民调解组织的基础上，在自然村、小组、居民小区、楼道等，通过建立完善“和事佬”协会、调解信息员队伍等方式，进一步扩大人民调解员队伍，让人民调解工作的触角随着社会管理的深入而延伸到社会最小的单元。“N横”主要是在接边地区调解组织、企事业单位集贸市场和网络购物市场等新型组织内建立完善人民调解组织的同时，完善人民调解与司法调解的衔接，人民调解与各个行业的行政调解的衔接，加强法院人民调解工作室建设和相关矛盾纠纷突出行业的专业化人民调解组织建设，充分发挥人民调解在“三调联动”工作中的基础作用。这些横向的调解组织可以根据社会发展中出现的纠纷新特点、新情况而定。

（二）完善“三项工作机制”，实现人民调解“三个转变”

在社会管理创新和“三调联动”工作中，人民调解功能的发挥既是基础，也是关键。从完善人民调解工作内部条件和政府部门创造有利于人民调解工作发展的外部环境出发，必须完善“三项工作机制”，实现人民调解“三个转变”。一是要完善纠纷预测预警预防机制，实现人民调解工作由以化解纠纷为主向以预防纠纷为主转变。开展纠纷的预测、预警、预防，就是要发挥“一纵N横”组织网络“全覆盖”的优势，调动人民调解员的工作积极性和主动性，经常开展社情民意的调查和反馈，发现纠纷苗头及时了解、报告和分析，小的纠纷苗头及时介入，能预防的及时预防，不能预防的及时化解。大的纠纷苗头，及时进行引导、教育、安抚情绪，并同时发出预警，积极配合党委、政府和相关部门开展工作。二是要完善纠纷信息共享机制，实现人民调解工作由被动向主动转变。基层社会管理是相关部门和组织各司其职、协调配合的工作格局，各个部门在工作中也掌握着各种纠纷信息，这些信息有些是独立的，仅仅掌握在相关人员手中，有些是交叉的，但都对化解纠纷是有利的。有了这些信息的补充，人民调解工作的“嗅觉”将更加灵敏，工作将更加主动。因此，可建议党委政府在领导和统筹协调社会管理工作中，通过定期的信息通报会或相关部门的联席会议等形式，建立起基层社会纠纷信息共享平台和机制。三是要完善保障机制，以人民调解工作的实践推动基层社会由政府治理向群众自治的转变。社会管理的各个领域、各个环节并不都适合由政府来直接治理，很多领域和环节由社会组织来实施自治的效果更加理想。在村和社区，很多工作都是由社会组织来实行的，就像矛盾纠纷的化解工作，一直是由政府在背后支持，用人民群众自治的方式来化解矛盾纠纷，实现基层社会的自我管理和自我服务。人民调解工作就是基层社会由治理向自治转变的实践。但这种转变必须有个前提，就是政府必须建立健全对人民调解的保障机制，不断加大保障力度，充分调动人民调解组织和调解员的积极性和主动性，不断提高人民调解工作的质量和水平。

（三）完善“业务管理系统”，实现人民调解工作“五个化”

根据中央及各级党委、政府对社会管理创新信息化建设的要求，针对当前人民调解工作规范化程度不高的实际，杭州市司法局着力开发了全市基层业务管理系统，人民调解业务系统是其中一个子系统。目前，人民调解业务系统已投入运行。这套业务管理系统的设计宗旨是实现人民调解工作的“五个化”，即人员管理精细化、文书管理标准化、纠纷管控动态化、报表统计自动化、经费保障明细化。业务系统建成后，关键在于运用。下一步，应重点在各个司法所推广使用，在此基础上进一步扩大到各个调委会，从而真正发挥好系统的作用。